充分发挥商业保险功能 积极参与社会管理创新
——商业保险社会管理功能的审视、借鉴和探索
为深入贯彻落实党的十七届五中全会精神和胡锦涛总书记对江苏发展“六个注重”要求，全力推进“八项工程”，加快实现“两个率先”，2011年5月，江苏省委、省政府下发了《关于实施社会管理创新工程切实加强群众工作的意见》。当前和今后一个时期，创新社会管理已经成为我省经济社会发展面临的新任务和新课题。
保险业天然具有“社会管理”功能，商业保险作为社会经济发展的“稳定器”和“助推器”，可以积极参与社会管理，在加强社会建设、创新社会管理中的发挥作用。作为江苏省首家全国性、商业性保险法人机构，紫金财产保险股份有限公司致力于服务全省实施社会管理创新工程，学习借鉴国际上社会管理创新的PPP模式，在江苏省道路交通事故社会救助基金管理领域开展了有益的探索。
一、我国商业保险社会管理功能的再审视
保险的内涵和外延是随着经济社会及保险行业的发展不断丰富的。早期保险的主要功能是经济补偿，后来随着保险制度的建立和保险产品与服务的发展，资金融通和社会管理渐次成为保险行业功能和作用不可分割的内涵。社会管理作为保险的三大基本功能之一，对灾害风险预警、减少社会损失，防范化解社会矛盾、维护社会稳定，分担政府社会保障职能，降低政府管理成本等多方面发挥了积极作用。商业保险的社会功能表现为:
（1）提供经济保障，维护社会稳定；
（2）参与风险管理，实现经济效益和社会效益的统一；
（3）优化资源配置，维护金融市场的安全与稳定；
（4）减轻财政压力，补充和完善社会保障制度；
（5）减少经济纠纷，维护社会秩序；
（6）实现均衡消费，提供人们生活水平。
然而，我国保险业尚处于发展的初级阶段，保险市场规模小，市场结构不完善，服务质量不高，社会保险意识不强等因素制约着保险社会管理功能的充分发挥。与此同时，我国社会公共管理事业长期处在计划经济体制下的政府直接管理和控制之中，这一领域经营管理体制一直是国有国营，它们在享受政府补贴的同时，占有着对资源和市场的垄断，商业保险企业通常对该领域望而却步，直接参与社会管理的意识和主动性不强，其直接后果是政府财政负担重，企业效率低，服务质量差，公众满意度低。
保险企业亟需以全新思维，在借鉴国外成功管理模式与实践运作经验的基础上，探索保险业直接参与加强社会建设、创新社会管理的新模式和新方法，更有效地实现企业战略目标。
二、国际上社会管理创新的模式与理论基础——PPP模式
国际上，对于创新社会管理的制度变革己从20世纪70年代在西方发达国家悄然兴起，并取得很大的成功。突出表现在，政府逐渐降低市场壁垒，开始探寻与其他社会资源开展多层次合作，共同提供公共产品与服务。在理论与实践中逐步形成了PPP模式，即政府、私人营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。正在成为指导各国社会公共管理创新实践的重要思想，以及解决政府社会公共管理缺陷和商业企业参与社会公共管理的有效手段。
PPP模式是利用公共部门和商业企业各自的享赋优势，为提供公共产品和服务而建立起来的一种长期合作关系。这种伙伴关系通常需要通过正式的协议来确立。在这种合作伙伴关系下，公共部门与商业企业发挥各自的优势来提供公共服务，共同分担风险、分享收益。
当前PPP模式在我国发展迅速，已经应用于道路、桥梁、民航、市政设施等多个领域，取得了显著的效果，达到了“多赢”目的，越来越多的商业企业正字探寻与积极构建与政府的“合作伙伴”关系，共同实现社会公共管理。
三、PPP模式对我国保险企业参与社会管理创新的借鉴
1. 保险公司与政府PPP项目的运作模式种类
公司合作伙伴关系的形式非常灵活广泛，不同形式下商业企业的参与程度与承担的风险程度各不相同。目前，我国商业保险企业可采取的PPP模式主要有经济独立型、服务型项目、合营企业型项目等三种运作类型。
由于目前我国社会公共管理领域改革正处于探索阶段，相关实践和理论发展尚不十分完善，因此服务型项目运作模式即政府向保险公司购买相关服务，由商业保险公司向社会提供公共管理产品和服务的运作模式较为适合我国国情与保险业现状。
在PPP的法律关系中，主要包括三类利益主体，即政府或公共部门、SPC和保险企业、消费者和其它利益相关者(如项目建设和运营而提供支持的设计单位、物质供应商、建设和运营承包商以及各种中介服务机构等)。 PPP实现的过程就是这三类利益主体的互动过程。在这三类活动主体的相互关系中，最为核心利益主体是公共部门与保险企业。
2.政府在PPP模式中的责任界定
PPP的提出和应用反映了社会管理和服务生产方式上的一种新的理念，它包含商业企业参与社会公共管理，并与政府公共部门合作共同分担风险、分享收益的公共设施和服务提供的全过程。在PPP框架下，一些原来由公共部门承担的工作转移到了商业企业，但公共部门始终承担着提供公共物品和服务的责任。这些责任主要表现在三个方面:
（1）确定公共服务应达到的水平以及可以支出的公共资源；
（2）制定和监督提供服务的安全、质量和表现标准；
（3）执行这些标准并对违反的情况采取行动。
3.保险企业推动PPP模式采取的主要措施
保险企业直接参与社会公共管理，属于私人商业利益与公共服务的结合，对于政府公共部门和保险企业而言，PPP模式的运用属于创新事务，在执行过程中通常需要进行内部整合、外部协调以及财务、法律等方面的专业决策。同时，为了确保社会管理产品提供的品质，从政策的制定、项目执行以及后续的监管都要有完整的规划，.对于政府公共部门和保险企业来说也是巨大的挑战。目前我国在促进私营部门参与社会管理方面的相关法律还不完备，还未形成完整的推动体制。因此，保险企业应在考虑我国国情的基础上，参照国外PPP模式的成功经验，研究制定相关推动措施。
（1）成立PPP项目的管理和研究部门，负责制定整体PPP项目设施政策和策略、研究制定PPP项目设施及合同管理作业程序、项目方案的组织规划和协调实施等工作。
（2）成立跨部门的协调推动小组。制定相应的制度，协调保险公司内部相关部门评估确立PPP模式适宜的范围和原则，以利整体推动与项目前期研究。
（3）研究制定PPP项目实施规范。由于社会管理服务性质不同，与之相应的PPP项目的实施也有所不同。因此在确立PPP项目方案后，保险公司应加紧研究制定行业通用的PPP项目实施规范和标准，有利于政府部门参与协调和监督。
（4）积极组织人员培训课程。保险企业针对各级推动小组成员的需要，规划包括法律、财务、合同、投标、谈判等专业领域的培训课程，提高参与人员的专业水平。同时各主管部门也可组织关于PPP项目的理论和实际案例的研讨会。
四、紫金保险服务社会管理创新的案例分析
日前《江苏省道路交通事故社会救助基金管理办法》开始实施，对路救基金的筹集、使用和管理模式、救助范围和标准以及具体的申办流程等方面的内容进行了规定。同时明确紫金财产保险股份有限公司作为江苏省道路交通事故社会救助基金项目的基金管理人，紫金财产保险股份有限公司为此专门成立了道路救助基金服务中心，全面负责救助基金项目的运作和管理。其运作模式采取了由政府购买服务的方式，是典型的服务型PPP项目。具有如下特点:
1.发挥了保险企业在社会公共风险管理中的优势。在这一项目中，保险公司可以充分发挥其专业性强、网点现成、渠道完备、安全性高等特点，同时保险公司参与道路救助基金的运作，可以极大节省建设及人员投入的成本、提高资金垫付的时效性和基金整体运营效率。
2.实现了保险企业与政府合作开展公共管理的尝试。项目管理机构、协调小组以及政府职能界定明确:江苏省政府专门成立了“江苏省道路交通事故社会救助基金管理工作协调小组”，作为救助基金的主管部门。救助基金协调小组下设办公室，办公室设在江苏省财政厅，是救助基金的管理机构，负责对救助基金的筹集、使用、管理等各方面进行指导、监督、检查。
3.代表了保险企业社会服务功能定位的完善方向。该项目的成功运作，从经济发展方向看，是地方政府与商业保险企业共同协作致力于提供更好的道路交通救助公共服务，以寻求政府救助基金更佳的运作效率与商业保险更好的社会效益；从政策导向来看，由保险公司管理社会救助基金是政府与商业保险企业共同治理公共服务的一种伙伴关系，通过政府与保险企业这一伙伴关系机制的建立，保险企业直接参与社会管理，以公共利益为核心，有效地整合国家与社会的资源，形成互利互补，互为伙伴的网络关系；此外，从运作方式来看，伙伴关系的达成有赖于政府与保险企业共同参与、责任分担、信任、及沟通协调机制，专门SPC机构——道路救助基金服务中心的成立有利于形成真正的伙伴关系。
8月26日《新华日报》以《我省道路交通事故社会救助基金外包赢得多方叫好——一项三方共赢的社会管理创新实践》为题，详细报道了紫金保险受托管理江苏省道路交通事故社会救助基金半年以来的情况，引起了省委领导的高度重视。8月27日，江苏省委常委、政法委书记李小敏作出重要批示，对我省道路交通事故社会救助基金的运行管理提出了殷切期望。
五、结语
保险作为市场化的风险转移机制、社会互助机制和社会管理机制，在辅助社会管理、保障和改善民生方面具有独到优势，是推进社会管理创新、完善社会管理体系可资利用的有效金融工具。以往由于多种原因，保险企业参与社会公共管理功能未得到充分发挥，而源自国外发达国家的PPP模式可以对此进行一定程度的改进。PPP模式通过公私合作伙伴关系对社会公共领域的管理模式进行了创新，国内外理论与实践的探索为保险企业直接参与社会管理提供了可供借鉴的经验，保险企业在提高公共服务供给能力、提升公共服务资源配置效能和社会管理效率上必将发挥重要的作用。